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农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变分析

农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变分析

[提要] 改革开放初期,为了提高农民的生产积极性、解决温饱问题,实行“家庭联产承包责任制”,将农地的所有权和使用权的归属分开,实现“两权分离”;进入21世纪后,为了提高耕地利用效率和促进进城农民市民化,实行土地承包经营权物权化改革,促使农地“三权分离”。农地产权由“两权分离”向“三权分离”的转变,预示着我国农地功能体系已由保障功能为主导变为以经济功能为主导,农地资本化属性进一步加强。

关键词:土地承包经营权;两权分离;三权分离

基金项目:河北省社科基金课题:“农地‘三权’分置的实质及其影响研究”(编号:HB15YJ055)

中图分类号:F321.1 文献标识码:A

原标题:农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变的缘由分析

收录日期:2016年9月30日

我国农村土地的家庭承包制度在20世纪八九十年代取得了巨大成功,基本解决了饿肚子的问题。但21世纪以来,中国农业逐渐沦为农户的家庭副业,农民种地的积极性下降,甚至出现了撂荒耕地现象。为了提高农业的竞争力,保障农产品供应,我国不得不再一次调整农地产权制度:稳定集体土地所有权,强化农户的承包经营权,放活经营使用权,将农地产权的配置方式由“两权分离”推向了“三权分离”。

一、“两权分离”的产生及其演变

(一)“两权分离”的产生。“两权分离”是农村基层干部群众在实践中首创的,是政府高层“摸着石头过河”的产物。20世纪40年代末和50年代初,中国通过土改运动实现了农民土地所有制,农地所有权和使用权都掌握在农户手中。50年代末期,基于大规模工业化发展的需要,政府开始推行农业集体化,将农地收归集体所有。这一剧烈产权调整使农业经济严重萎缩,1961年的粮食产量比1957年少了5,853.60万吨,减少30%,农村出现了经济危机。中央不得不在1961年3月出台了《农村人民公社工作条例(草案)》(一般称为“农业60条”),确立了“三级所有、队为基础”的土地所有制。调整后,农业生产逐渐恢复,农村社会矛盾得到一定程度的缓解,但由于作为土地所有者的人民公社、生产大队、生产小队之间存在着隶属关系,三者间的权力边界又不明确,普通社员的利益仍缺乏保障,农民生产积极性依然不高。十一届三中全会后,党的执政理念发生了变化,激发社会各界的活力、推动经济发展成为政府的主要任务。地方政府开始不断调整农地产权制度,逐渐允许农村集体将土地分包到组(或户)。

然而,农业集体化必然会留下遗痕,农地制度已经不可能再回复到建国初期的小农所有制。为了避免意识形态的争论,减缓“左”倾人士的阻挠,以杜润生为首的国务院农村发展研究中心创造性地提出了“家庭联产承包责任制”这一极具中国特色的农地产权制度。这种制度的核心是将土地的所有权和使用权分离开,所有权保留在集体组织手中,以此彰显土地集体所有制,而将使用权交给农户,以此实现农地的家庭生产经营。这种独特的“两权分离”制度既保留了集体所有制,又恢复了家庭耕作制,解决了公有制与生产效率之间的矛盾,使农业得到迅速发展,1988年甚至出现了卖粮难的问题。

(二)“两权分离”后的演变。“两权分离”后的农业经营仍然属于集体经济范畴。从概念上讲,“责任制”属于经济组织内部的一种管理制度,是明晰组织内部的具体部门、具体人员的工作范围、应负责任及相应权力的制度。各部门和各人员的相关权利只在组织内部得到承认,不能作为独立产权在市场上流通。所以,从理论上讲,家庭联产承包责任制下的农业经营方仍然是集体,只是为了避免生产中社员干活大帮哄、出工不出力的现象,集体与其成员签订承包合同以明确他们的责权利并据以奖惩。这种“包”是组织内部的一种激励机制,承包合同只是集体内部的管理文件,不被外界认可。

但随着社会经济的发展,尤其是政治空气的缓和,打着“家庭联产承包责任制”旗号的农村土地经营制度不断向农户经营制转变。该制度实施的初期,集体只是将某些生产作业活动承包到组(或户),约定产量、成本和相应的奖惩措施。这时期的“家庭联产承包责任制”名实基本相符。不久之后,这种经营方式便被“大包干”所替代。集体开始将土地分给组织内的农户,由农户自主经营。除了缴纳公粮和农业税、向乡村交付“三提五统”以外,农户多劳多得。农地收益分配方式变成了俗称的“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”的“大包干”模式。“大包干”以后,农地承包已不再与农作物产量挂钩,根本谈不上“联产”。2006年,“三提五统”也取消了,集体和农户之间基于承包地的利益分配几乎没有了。此时期的土地经营方式,不应再被称为“责任制”,甚至也算不上“承包制”,合理的叫法应当是“家庭经营制”。但因为“承包责任制”能够昭示土地的集体所有性质,能维持集体经济的外貌,所以这一称谓被保留下来。可见,随着家庭联产承包责任制的深化,农民持有的农地产权权能越来越大,集体的权能越来越弱化,“两权分离”的程度逐渐加深。

二、“三权分离”局面的形成及其缘由

(一)“三权分离”的最终实现——土地承包经营权的物权化。随着家庭联产承包责任制成效的不断凸显和制度逐渐完善,党和政府逐渐认识到家庭承包制是一种较理想的农地经营制度,于是不断采取措施对其进行强化。1982年中共中央1号文件提出家庭联产承包责任制“长期不变”。1984年中共中央1号文件明确指出“土地承包期一般应在十五年以上”。1998年通过的《土地管理法》严格规定“土地承包经营期限为三十年”,并明确“土地承包经营权”受法律保护。2002年通过的《土地承包法》又对土地承包的范围、对象、期限、方式进行了具体规定,使承包这种组织内部的事务变成了民事主体间的法律事务,集体逐渐丧失了承包工作中的自由裁量权。土地承包经营权这一组织内部设置的权利逐渐上升为一种对世权,被社会各界所承认。2007年《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权定性为“用益物权”,这意味着承包户可以申领产权证,并可依法处置土地。至此,相对独立的土地承包经营权制度正式诞生。

(二)农地承包经营权物权化的缘由

1、促进土地流转,实现农地资源有效配置。“家庭联产承包制度”不仅使农村经济迅速得到恢复和发展、使农民温饱问题基本得到解决,这种制度还带来了另一个更重要的影响,即解放了农村劳动力。分田到户后,一部分农民开始了“非农”创业,一部分农户开始寻求农业以外的活计。20世纪90年代初期开始,乡镇企业迅速发展起来,青年农民纷纷通过“离土不离乡”的方式到乡镇企业打工。城市工商业的发展也逐渐吸纳一些农民自理口粮到城市打工,到90年代后期,渐渐形成了波澜壮阔、堵而不绝的“离土又离乡”农民工打工潮。许多农民家庭在经营农业的同时,兼营着工商业,“I兼户”数量迅速增加。

2000年后,农民非农化速度不断加快,非农收入逐渐成为大多数农户的主要收入来源,“I兼户”数量逐渐减少,“Ⅱ兼户”数量逐渐增加。农业逐渐沦为农民的副业,农民种地的积极性降低,耕地撂荒现象增加。“谁来种地”逐渐成为专家学者和政府高层官员关注的问题。学者们根据科斯定理,提出了明晰农地产权、促进农地流转的政策建议,希望通过土地市场实现农地资源配置的再优化。这一政策建议逐渐被中央政府认可和采纳,由此开始了新一轮的土地产权制度改革。

由于农地已被分包到户,所以流转农地的主体只能是农户。但联产承包责任制下,农户取得的地权只是一项内部权力,难以被外界、尤其是城里来的或者远地方来的人所认可。要想让农户能在市场上公开流转土地,必须扩大其地权。于是,政府逐渐通过政策和法律渠道,将农户的承包经营权提升为一种相对独立的物权,赋予承包户在保留承包经营权情况下流转土地使用权的权力,从而解决了农地流转的制度障碍。从理论上讲,这种改革将促使低效利用甚至闲置的农地流转到高效利用者手中,从而提高土地的利用效率并解决谁来种地的问题。

2、促进农民工迁户进城,实现完整的市民化。当前,许多农民尤其是年轻农民,已经脱离了土地,少数人已在城市里安家创业,但他们中的绝大多数户口仍在乡村,“半拉子”城市化现象很多。之所以产生这种现象,是因为宅基地、承包地、集体组织收益分红等农村集体资产的使用和收益分配都与户口挂钩,如果农民将户口从村里迁出,这些权益很可能消失。所以,进城农民不愿迁户进城。为了促使外出农民把户口迁入城市,实现进城农民的完全城市化,政府开始进行将农民权利与户口剥离的制度改革。

国务院办公厅2011年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发 [2011]9号),文件明确“农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护”。通知明确指出,现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地、承包地,要由农民本人决定,政府不能强制收回。2013年之后,政府开始为村民办理宅基地使用证(该证件的常用名称是“集体建设用地使用权证”)、房屋所有权证、土地承包经营权证。2013年,中央一号文件明确要求各地在五年内完成农村土地的确权颁证工作。通过这一改革,自然会减轻农民迁户进城的担忧,有利于实现进城农民的市民化。

三、结论

农地产权制度必须和社会经济发展对农地功能的动态要求相吻合,从“两权分离”到“三权分离”是我国政府为了适应社会经济发展的需要而进行的制度调整。前者是为了解决农业生产的效率问题,着重点是公平,即一人一份田;后者是为了解决农地经营的效益问题,着重点是效率,即能者经营田。“两权分离”本身就是一种产权制度安排,而“三权分离”则是产权制度安排和市场主体自由选择的结果。农地产权从“两权分离”走向“三权分离”标志着我国农业发展已经超越了保障农民生存的阶段,逐渐向提质增效阶段迈进,农地利用效益将会越来越高。

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