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耕地保护对策研究


作者:柏玉琳
【摘 要】我国人口众多、人均资源相对不足,后备资源十分稀缺,人多地少的矛盾突出。当前和今后一个时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,也是工业化和城镇化加快发展的重要时期,耕地保护面临前所未有的压力与挑战。如何保护耕地,能不能守住 18亿亩耕地红线?成了对地方各级政府尤其是各级国土资源管理部门的考验。
【关键词】耕地保护面临的压力与挑战分析
中图分类号:F301.21 文献标识码:A
一:非农用地需求呈扩张态势。一是城市化快速发展致使城镇建设用地供需矛盾尖锐。改革开放以来,城市化水平快速提高,已由 1978年的 18%上升到 2009年的 46%,平均每年增长 0.9个百分点。在城市化快速发展的同时,城市建设用地的面积也在迅速增加。据统计,1981年~2003年,我国城市建设用地面积以年均6.87%的速度递增,由1981年的6720平方公里,增加到 2003年的 2.8万平方公里,增长了4.3倍。而且,城市用地的外延性扩张多为近郊区优质耕地。
1.1二是开发区热 导致建设用地出现了严重的浪费。 20世纪 90年代以来,各地都掀起了开发园区热潮,并占用了大量耕地。据统计,仅 2004年前后,全国共清理出各类开发区 (园区 )6800多个,规划面积 3.86万平方公里,超过了同年全国城镇建设用地面积总和。同时,开发区土地征而不用的现象十分普遍,造成大量土地 撂荒 。
1.2因生产建设等人为因素破坏土地数量巨大。有资料显示,截至 2010年底,全国因采煤塌陷、砖瓦窑场、挖坑取土、工程建设等人为破坏土地已达 2亿亩之多,其中 70%为耕地或其他农用地。尤其自上世纪 80年代以后,随着生产建设规模的不断扩大,土地破坏的规模和程度持续增加。另一方面,我国废弃地复垦利用率十分低下,大多数废弃地未得到及时复垦利用,处于旧账未还,又欠新账 的尴尬境地。
1.3建设用地利用率不高导致土地浪费严重。据统计,随着城市化水平的提高,我国人均建成区面积不降反升。城市 摊大饼 式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在,导致城市建设用地利用率偏低。
1.4人口持续上涨加大用地需求。 2030年我国人口有可能达到 16亿。一方面随着生活水平和城市化水平的提高,粮食需求将持续增长。另一方面,全国耕地资源仍在不断减少。截至 2009年底,全国有 666个县人均耕地低于联合国粮农组织规定的 0.05公顷警戒线,其中有 463个县人均耕地低于 0.03公顷。人口与耕地一增一减,使人地矛盾更加严峻。
二:现有土地承包经营模式存在缺陷。近年来,随着经济社会发展的新变化,以家庭联产承包责任制和农村耕地承包经营权 30年不变为代表的农地经营模式,其不足和弊端日益明显。一是不利于耕地的统一规划和保护,耕地利用效率低;二是地块零碎、涉及权属众多,导致违法占用或破坏耕地现象严重,量大面广,难以查处;三是束缚了农村劳动人口的完全解放,又因农地承包权长期不变所导致的社会不公现象日渐显现。
(2.2耕地质量堪忧。据有关方面报道,我国以占世界 7%的耕地养育了占世界 22%的人口,耕地负荷过重,整体质量堪忧。一是耕地得不到生息;二是长期过量使用化肥;三是水土流失造成土壤肥力下降;四是土地沙化、荒漠化和耕地污染严重;五是水资源短缺施。
(2.3)各类违法占用耕地现象严重。1999年至 2008年底 ,全国共查处各类国土资源违法案件 122万件,其中查处土地违法案件 109.17万件,涉及土地面积735.39万亩 ,其中耕地 333.66万亩,罚没款 168.75亿元。仅 2010年上半年,全国共发现违法用地行为 2.2万件,涉及土地面积 11.7万亩,其中耕地 4.4万亩,与 2009年上半年相比,数量虽有所下降,但违法用地面积同比上升 14.1%。总体而论,无论是案件数量,还是涉及金额,甚至影响破坏程度,国土资源违法案件仍呈高发态势。
三:对策研究
1增强国人耕地危机意识。首先要开展耕地危机 教育,增强国人对耕地问题的忧患意识。二是增强人们的国情、国策和法制观念。通过 625土地日、422世界地球日、124全国法制宣传日以及普法教育等,多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义及有关法律法规,营造强大的声势和社会舆论氛围。三是国土资源管理部门要积极主动与教育部门配合,从娃娃抓起,从基础做起,深化国土观念教育。
2从严从紧控制建设占用耕地。非农建设用地的减少,就是对耕地最直接的保护。一是要严格控制城镇用地规模,充分挖掘现有建设用地潜力,逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变,切实减少建设用地无序扩张的态势。二是要正确处理建设与耕地保护的关系,对于经济发展用地,要尽可能的少占用耕地。对必须占用耕地的项目,应抵制乱征、乱占、滥用和浪费耕地。三是要进一步提高非农建设占用耕地的成本,从成本上抑制建设占用耕地的冲动。
3保障合理的非农建设用地需求。在经济社会发展的新时期,非农建设用地需求不可避免,强行禁止将有悖工业化、城镇化的发展目标,保障合理的非农建设用地需求,科学疏导用地矛盾,才是解决问题的根本之策。
4一是要贯彻落实 有保有压 的供地方针,保证重点工程、民生工程以及符合可持续发展方向的项目用地;二是要切实加强对建设项目用地的审批管理,严格把关,避免乱占乱用土地现象发生;三是要严格按照国家有关规定,开展闲置土地清理,盘活存量土地,避免土地浪费;四是地方政府面对用地需求,要主动有为,克服 无所作为 、消极应付的观念。
5构建耕地保护经济补偿机制。构建耕地保护经济补偿机制,主要是从战略和全局的观点出发,让保护耕地的地方各级政府及农民群众不吃亏 。
四:一是要有确定的经济补偿资金来源,建立长效补偿机制。建议从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金,专门用于耕地保护经济补偿,使补偿政策有长远的合理的资金保障。二是要制订合理的补偿制度,对地方政府和农户实行合理补偿,提高基层政府和农户保护耕地的积极性。
加快农村建设用地使用制度改革。农村集体建设用地低效粗放利用以及大量空心村的出现,是变相对现有耕地的侵占或破坏。因此,要适当改革现行农村集体建设用地的流转制度,提高土地利用率,释放土地和劳动力的潜能。